当前，许多国家的政府部门重视“电子政务”，或者广而言之，视公共领域内的信息与通信技术应用为推动公共管理现代化和提升公共管理效率的重要工具和手段。近年来，政府从面对面纸质办公的传统模式向基于信息与通信技术的电子政务模式转变的脚步逐步加快。这种转变正在对公共行政运作、政府与公民关系等诸多方面产生重要而深刻的影响。在此背景下，2012年6月18—22日，第30届国际行政科学大会在墨西哥梅里达召开，会议的主题是“社会经济重点与公共管理”，“电子政务平台，加强公众信任”是三个分议题之一。在该分议题中，来自10个国家的17名代表作了大会主题发言。本文综述“电子政务平台，加强公众信任”分议题的研讨热点、主要观点及各国主要做法。

　　一、会议研讨热点

　　本次大会“电子政务平台，加强公众信任”分议题探讨的热点话题集中在电子政务对公众信任产生的影响和作用等方面。有学者指出，建立在信息与通信技术基础上的开放型政府可以增强公众参与和政府透明度，因而可提高公众信任度；而另一方面，如果数字鸿沟难以弥补，个人信息安全难以保证，公民视电子政务为一种监视手段或华而不实的演示工具，那么实施电子政务将会产生负面影响，即会降低公民对政府的信任程度。因此，虽然越来越多地将信息与通信技术应用于公共领域可能会带来广泛的益处，但也可能带来信任危机。就这一点而言，电子政务是一把“双刃剑”。基于此，本次研讨会的与会学者从理论和实践的不同视角对电子政务、公众信任等进行了广泛探讨，涉及的具体问题包括：在电子政务情境下，公众信任如何概念化；从政府内部运作与外部公众媒介视角考察电子政务如何影响公众信任等。

　　　二、会议主要观点

　　(一)电子政务发展能够较大程度提升公众信任

　　信息与通信技术的发展为提升政府履职能力提供了保障，进而可有效提升政府行政效率，降低行政成本。在20世纪上半叶，电话、汽车和各种办公自动化等技术的变革对经济和社会发展包括公共管理领域都产生了深刻影响。20世纪80年代以来，随着移动通信技术和社会网络化的发展，政府的社会形象和内部运行机制得以重塑。此次与会学者普遍认为，电子政务的发展在一定条件和程度上提升了公民对政府的信任。这种作用主要体现于两个方面：

　　第一，电子政务为提高政府自身的运行效率和能力提供了有力支撑，进而使公众感受到政府的高效率和低成本，从而增强了公众信任。在亚洲许多国家，信息与通信技术引入公共部门都是源于政府反腐败的动因。如在泰国，反洗钱组织成为新一轮公共管理改革的典范，这也是应用信息与通信技术的典范1。

　　第二，电子政务为拉近政府与公众的距离提供了有效途径，如促进政府更加开放透明，提高了政府的可接近性，提供了更为广泛的社会公共参与，增强了政府服务的针对性和有效性，加深了公众对政府的认知和了解，改善了政府与公众之间的关系，进而增强了政府的公众信任2。

　　(二)电子政务发展对公众信任的基本价值取向难有实质性突破

　　尽管目前世界上绝大部分国家的政府都引入了信息与通信技术以发展电子政务，但信息与通信技术对于政府而言并不是万能的。与会学者指出，任何组织和个人都不能寄希望于从信息与通信技术那里获得一个现代化的政府。还有研究表明，电子政务带给政府的是渐进式而不是革命性的变革；虽然技术的跨越式发展是可能实现的，但并不存在信息化条件下政府的跨越式发展。另一方面，政府对新技术的接纳，以及随之而来的组织变革等都需要一个谨慎而缓慢的过程。当前，电子政务在各国的主要应用领域集中在公共政策制定、公共服务提供、政府采购等方面，而理论界对电子政务尚未建立起统一的概念框架，特别是对于电子政务是一种工具、介质还是平台，学者们尚未达成共识。而从更高层面审视，当前电子政务还没有足够强大到在实质上改变传统政府与社会关系的程度3。对电子政务的过高期望与其实际作用发挥的局限形成落差，在一定程度上造成社会公众对电子政务不抱过高期望甚至漠视的态度。

　　从公众信任的内涵角度看，在现代民主国家，作为政府与公众和社会关系的一种良好愿景，公众信任集中体现在政府与公众之间建立的委托代理关系中。在这种关系中，对公民个体而言，公众信任主要是指公民希望国家对自己是无害的，个人基本权益能够得到合理保护，如安全、自由等；从公民对政府的期待而言，公众信任主要是指公民希望政府能代表民意，在法律框架内“做正确的事”4。与会学者认为，当前电子政务的发展阶段并没有改变这些传统意义上社会公众对公众信任和政府责任的价值认同，只是由于行政环境发生了巨大变化，尤其是信息与通信技术的迅猛发展，给政府与公民之间的信任关系带来了前所未有的挑战。

　　(三)电子政务发展对挽回各国政府的信任危机难有大作为

　　2012年度《全球信任度调查报告》显示，在25个被调查国家和地区中，有17家政府的公众信任率低于50%。法国、西班牙和意大利的政府信任率已下降超过10个百分点；巴西的政府信任率骤降了53个百分点；韩国下降了17个百分点；日本、俄罗斯和西班牙等国甚至降到了30%以下5。有调查表明，各个国家和地区政府信任度下降的原因不尽相同，如日本主要是地震灾后应对不力，巴西主要是腐败丑闻，而欧元区则是债务危机。在全球政府公信力受到普遍质疑的大背景下，在金融危机、官员腐败等一系列全球性问题短期内无法得到有效遏制的情况下，电子政务建设的高投入与相对低绩效、电子政务对于解决现实政府困境的乏力等，都使得电子政务发展难以成为政府提高日益衰落的公信力的“救命稻草”。

　　(四)电子政务发展将引发新的公众信任危机

　　1.个人隐私权面临更大威胁

　　政府部门历来都是个人隐私权的最大威胁者，因为政府拥有整个社会信息资源的80%以上。Jeffrey Rothfeder在其《可出售的隐私》一书中记录了美联邦政府各机构大约有2000个数据库，其中记录着数以百万计的公民信息，许多机构相当自由地“分享”着这些信息。而信息与通信技术的迅猛发展、电子政务的深入推行使公共部门搜集、储存和传播信息的能力越来越强，个人隐私受到的威胁超过以往任何时代。如在美国，联邦调查局通过搜索个人电子邮件来寻找嫌疑犯，很多案件对个人家用电脑进行调查取证，一些政府网站在用户不知情的情况下收集个人资料，甚至还用来赢利，这些都在一定程度上侵害了个人隐私，也引发了社会各界尤其是公众对政府的质疑和不信任。

　　2.政府信息公开面临更大挑战

　　各国所有信息公开方面的立法在当今时代都面临着迅速过时的处境和挑战。制定法律的速度远远赶不上技术进步的速度。例如，美国耗时六年制定了《削减文案法》，其立法背景是计算机大量普及，电子公文开始代替传统的纸质公文。而当该法通过时，网络又代替了计算机磁盘，成为基本的数据传输方式。另外，随着信息技术的快速发展，信息公开的方式不断更新，从政府网站到政务微博，网上信息公开需求激增，这些都对各国政府信息公开带来新的挑战。

　　三、各国加快电子政务发展、增强公众信任的主要实践

　　(一)加快电子政务基础设施建设，缩小数字鸿沟的影响

　　数字鸿沟(Digital Divide)是信息时代的新生事物，主要表现在获取信息与通信技术的差距、使用信息与通信技术的差距、实际应用的差距和使用效果的差距等四个方面。有学者将数字鸿沟归结为三类：一是发达工业化国家与发展中国家之间的全球化数字鸿沟；二是在发达工业国家，信息富有者与信息贫穷者之间的数字鸿沟；三是在政治生活中，使用网络参与公共管理活动与不使用网络的社会公众间的民主化数字鸿沟。有统计表明，当前发展中国家的全球化数字鸿沟问题最为突出：世界上40%的人口每年在信息与通信技术上的投入不足20美元，在巴西最贫穷的20%的人口每年在信息与通信技术上的花费只有9美元，在墨西哥是35美元；在拉丁美洲，认为信息与通信技术是介于必需品和奢侈品范围内的人每年在信息与通信技术上的花费是120美元6。一方面，信息与通信技术为缩小国家间的发展差距提供了重要机遇；另一方面，数字鸿沟的存在又成为横亘在发达国家与发展中国家间的巨大障碍，使有些国家发展电子政务时“有心无力”。数字鸿沟在不同国家、地域、人群中的普遍存在，已经使电子政务成为信息时代的一种特权，这种特权是对民主、自由、平等等民主政治价值观的拷问。

　　对于如何弥补数字鸿沟，有与会学者认为，不能把数字鸿沟单纯理解为一种技术现象，解决数字鸿沟问题应有更广阔的视野，要深入审视技术与其他发展要素之间的关系，如从社会学、经济学、法学、政治学和计算机技术等多个学科综合考量，一体化解决7。从各国实践来看，设立远程中心(telecentre)8是各国减少数字鸿沟影响、提升公众获得信息与通信技术和能力的通行做法。目前，几乎所有国家都设有远程中心，尽管其名称、形式和服务对象等有所不同，如在名称上包括公共网络中心、社区信息技术中心、公共多媒体中心、市民服务中心等，但其基本出发点是一致的，即促进信息与通信技术应用，减少数字鸿沟。从20世纪90年代开始，一些国际性组织，如加拿大国际发展研究中心和联合国教科文组织发起在发展中国家援建远程中心的运动，目前这项运动还在持续进行中。西非的加纳政府为应对城乡之间的数字鸿沟，开展了一系列推动学校应用信息技术的项目，包括将互联网覆盖所有的乡村二级学校，持续加强建立社区和地区信息中心等，到2011年底，加纳已经建立了90余家远程中心(CICs)9。日本在电子政务基础设施建设方面消除数字鸿沟的做法主要包括：每个公务员配备一台计算机，建立部门内部局域网和各部门之间的广域网，连接部门广域网、地方政府广域网及司法信息系统等。

　　(二)设立政府CIO，完善电子政务管理体制

　　CIO(chief information officer)是从私营部门10引入公共部门的一个管理职位，初期主要负责组织的信息资源管理，随着信息与通信技术的广泛应用，其职责重心逐步转移到组织的信息化及信息资源管理上来。目前，许多电子政务发展较好的国家都设立了政府CIO职位或制度，尽管其模式和演变过程不尽相同，但从角色定位来看，主要是政府部门信息化的领导者和推动者。如加拿大联邦政府早在1993年就设立了CIO职位，是隶属于加拿大国库部11(Treasury Board Secretariat)的高级公务员，既是政府信息技术及信息管理的高级顾问，也是政府专门提供公共服务的领导者。可以说，CIO是加拿大电子政务发展中的主角，它的职责范围在不断拓展，从早期负责信息技术架构、协同工作和建立相关的内部政策等，扩展到包括诸如信息生命周期管理、隐私安全、提供服务和信息技术保障等领域。美国在1996年的《克林格一科恩法案》(Clinger-Cohen Act)中正式要求联邦政府各部门必须任命一名CIO，负责领导该部门的信息化工作。2003年底，日本中央政府所有部委都设立了助理CIO职位和助理CIO委员会，助理CIO在日本政府的信息技术顾问主要来自于ICT公司和咨询公司，多为系统工程师和ICT方面的专家，他们一般由所在公司派驻到政府部门。总结各国实践，政府CIO主要呈现以下几个共同特征：一是CIO在政府中级别较高，属于高级公务员或政务官；二是CIO主要负责政府的信息技术应用和信息资源管理，并服务于政府目标的实现；三是CIO应具备技术和业务流程两方面的知识，尤其应具备战略管理能力。